صیانت فقهای شورای نگهبان از حقوق مکتسبه شهروندان (تحلیل ابطال مصوبه شهرداری مشهد)
دکتر هادی طحان نظیف، سخنگوی شورای نگهبان شنبه 27 اردیبهشتماه در نشست خبری خود اعلام کرد که فقهای محترم شورای نگهبان پس از بررسی دقیق، مصوبه شورای اسلامی شهر مشهد درباره محدودیت زمانی دو ماهه برای تسویه بدهی شهروندان پس از تغییر طرح تفصیلی را خلاف موازین شرع تشخیص دادهاند. به گفته وی، نهادهای عمومی از جمله شهرداریها مکلف به رعایت تعهدات قراردادی خود هستند و نمیتوانند به صورت یکجانبه مقررات را تغییر داده و حقوق مکتسبه اشخاص را تضییع کنند.
دیدهبان شرعی؛ نقش بیبدیل شورای نگهبان در حمایت از حقوق شهروندان
در نظام حقوقی جمهوری اسلامی ایران، شورای نگهبان به عنوان نهاد ناظر بر شرعی بودن مصوبات، نقش اساسی در تضمین انطباق قوانین و مقررات با موازین اسلامی ایفا میکند. ماده 87 قانون دیوان عدالت اداری مصوب 1402، صلاحیت فقهای شورای نگهبان در رسیدگی به شکایات علیه آییننامههای و مقررات از حیث مغایرت با موازین شرعی را به تفصیل تبیین کرده است. مطابق این ماده، چنانچه مصوبهای از حیث شرعی مورد شکایت قرار گیرد، رئیس دیوان عدالت اداری پس از تبادل دادخواست و دریافت پاسخ طرف شکایت، موضوع را به همراه اسناد و مدارک پرونده جهت اظهارنظر به شورای نگهبان ارسال میکند و نظر فقهای شورای نگهبان برای هیأت عمومی دیوان عدالت اداری لازمالاتباع است.
این سازوکار نظارتی، ضمانتی قدرتمند برای حفظ حقوق شهروندان در برابر مصوبات مغایر با موازین شرعی محسوب میشود و امکان ابطال چنین مصوباتی را فراهم میسازد. پرونده ابطال مصوبه شهرداری مشهد، نمونهای بارز از اعمال این صلاحیت نظارتی و تأثیر آن بر حمایت از حقوق مکتسبه شهروندان است که در ادامه به تفصیل مورد بررسی قرار میگیرد.
ضربالاجل دو ماهه؛ چالش شهروندان با مصوبه جنجالی شورای شهر مشهد
در تاریخ 16 خرداد 1400، شورای اسلامی شهر مشهد مصوبهای با شماره 9306/1400/6/ش به تصویب رساند که موضوع آن، نحوه محاسبه بدهی شهروندان به شهرداری هنگام تغییر طرح تفصیلی شهر بود. این مصوبه، مقرراتی را وضع میکرد که بر اساس آن، شهروندانی که در زمان اجرای طرح تفصیلی قبلی دارای بدهی به شهرداری بوده و برای پرداخت آن اقدام کرده بودند، در صورت تغییر طرح تفصیلی، صرفاً دو ماه فرصت داشتند تا بدهی خود را به طور کامل تسویه نمایند و عدم تسویه در این مهلت، به اعمال ضوابط جدید طرح تفصیلی -که عموماً محدودکنندهتر و پرهزینهتر است- میانجامید.
به عبارت دقیقتر، مصوبه مذکور مالکان و شهروندانی را که قبلاً بر مبنای مقررات طرح تفصیلی سابق، با شهرداری به توافق رسیده و در حال پرداخت اقساط بدهی خود بودند، در موقعیتی دشوار قرار میداد؛ زیرا آنان را ملزم میساخت تا در بازه زمانی محدود دو ماهه پس از تغییر طرح تفصیلی، مجموع بدهی خود را به صورت یکجا پرداخت نمایند و عدم ایفای این تعهد، به از دست رفتن امتیازات و حقوق تحصیلشده بر مبنای طرح قبلی منجر میگردید.
حقوق مکتسبه شهروندان قابل نقض نیست
همانطور که سخنگوی شورای نگهبان اعلام کرده است، فقهای این شورا پس از بررسی دقیق مصوبه شورای شهر مشهد، به این نتیجه رسیدهاند که «اطلاق بند یک مصوبه و تبصرههای آن نسبت به مالکینی که در زمان حکومت ضوابط سابق دارای قرارداد با شهرداری بودند، خلاف موازین شرع است.»
به بیان نظر فقهای شورای نگهبان اگر شهرداری با شهروندان قراردادی منعقد کرده و بر اساس آن، شرایط و مهلتهایی را برای پرداخت بدهی تعیین کرده باشد، نمیتواند به بهانه تغییر طرح تفصیلی، به صورت یکطرفه این قراردادها را تغییر دهد و شهروندان را ملزم به تسویه سریعتر بدهی خود کند. این تصمیم فقهای شورای نگهبان، بر احترام به حقوق مکتسبه تأکید میکند و نشان میدهد که نهادهای عمومی مانند شهرداریها نیز مکلف به رعایت تعهدات قراردادی خود هستند و نمیتوانند به صورت یکجانبه مقررات را تغییر داده و حقوق اشخاص را تضییع کنند.
تفسیر نظر؛ آنچه فقهای شورای نگهبان گفتند
پس از طرح شکایت آقای احمد محسنیان در دیوان عدالت اداری مبنی بر خلاف شرع بودن مصوبه مذکور، موضوع مطابق ماده 87 قانون دیوان عدالت اداری به شورای نگهبان ارجاع گردید و فقهای این شورا پس از بررسی دقیق، نظر خود را بدین شرح اعلام داشتند:
«درصورتیکه ضوابط مقرر در طرح تفصیلی جدید نسبت به ضوابط طرح قبلی سختتر باشد (منجر به محدودیت حقوق مالکان نسبت به طرح قبلی یا افزایش هزینههای پرداختی مالکان شود) اطلاق بند «1» مصوبه موردشکایت و تبصرههای آن نسبت به مالکینی که در زمان حکومت ضوابط سابق دارای قرارداد با شهرداری به نحو مطلق باشند یا شهرداری وفق ضوابط قبلی در قبال ایشان به نحو معتبری متعهد شده باشد، خلاف موازین شرع شناخته شد». تحلیل این نظر، چند نکته کلیدی را آشکار میسازد:
1. حمایت از حقوق مکتسبه به عنوان یک اصل شرعی: فقهای شورای نگهبان با صراحت، اطلاق مصوبه را نسبت به مالکینی که قبلاً با شهرداری قرارداد داشتهاند، خلاف موازین شرع دانستهاند. این رویکرد، مؤید آن است که حمایت از حقوق مکتسبه، از منظر فقهی نیز یک ضرورت محسوب میشود و هرگونه اقدامی که منجر به تضییع این حقوق گردد، با موازین شرعی ناسازگار است.
2. تأکید بر لزوم وفای به عهد: در این نظر، به صورت ضمنی بر اصل وفای به عهد تأکید شده است. عبارت «شهرداری وفق ضوابط قبلی در قبال ایشان به نحو معتبری متعهد شده باشد» بیانگر آن است که تعهدات قبلی شهرداری، اعتبار خود را حفظ میکنند و تغییر یکجانبه این تعهدات، خلاف موازین شرعی تلقی میگردد.
3. عبارت «اطلاق» در نظر و اهمیت آن: نکته ظریف در نظر فقهای شورای نگهبان، استفاده از عبارت «اطلاق» است. این قید بدان معناست که مصوبه به طور کامل ابطال نشده، بلکه صرفاً در خصوص مالکینی که قبلاً با شهرداری قرارداد داشته یا شهرداری در قبال آنها متعهد شده، ابطال گردیده است. به عبارت دیگر، اعمال مصوبه نسبت به مالکین جدید یا افرادی که پیش از تغییر طرح تفصیلی، هیچگونه توافق یا قراردادی با شهرداری نداشتهاند، کماکان امکانپذیر است.
فراتر از یک ابطال؛ پیامدهای حقوقی و اجتماعی نظر فقهای شورای نگهبان
نظر فقهای شورای نگهبان در خصوص مصوبه شهرداری مشهد، پیامدهای متعددی به همراه دارد که برخی از مهمترین آنها به شرح ذیل است:
1. تضمین امنیت حقوقی قراردادها: این نظر، اطمینانبخش شهروندان است که توافقات و قراردادهای منعقده با نهادهای عمومی نظیر شهرداری، از استحکام لازم برخوردار است و تغییرات بعدی در طرحها و مقررات شهری، نمیتواند حقوق مکتسبه آنان را دستخوش تغییر نماید. این امر به افزایش اعتماد عمومی به ثبات و پایداری نظام حقوقی میانجامد.
2. امکان اعاده وضعیت به حالت سابق: یکی از آثار مهم این نظر، فراهم شدن امکان اعاده وضعیت به حالت سابق برای شهروندانی است که به دلیل اجرای مصوبه ابطالشده، متحمل خسارت شدهاند. شهروندانی که به موجب این مصوبه، مجبور به پرداخت مبالغ بیشتر به شهرداری شده یا از امتیازات کمتری برخوردار گردیدهاند، میتوانند با استناد به نظر فقهای شورای نگهبان، خواستار جبران خسارات وارده و احیای حقوق تضییعشده خود شوند.
3. اثرگذاری بر رویه نهادهای عمومی در وضع مقررات: این نظر میتواند الگویی برای سایر نهادهای عمومی در وضع مقررات باشد و آنها را به سمت رعایت بیشتر حقوق مکتسبه شهروندان و پرهیز از تغییرات یکجانبه قواعد و مقررات سوق دهد. به عبارت دیگر، این نظر پیامی روشن به تمامی نهادهای وضعکننده مقررات ارسال میکند مبنی بر اینکه در وضع قواعد جدید، باید حقوق مکتسبه افراد را محترم شمرده و از تحمیل تغییرات ناگهانی و زیانبار به شهروندان اجتناب نمایند.
عدالت در عمل؛ درسهای یک ابطال برای نهادهای عمومی
در نهایت باید گفت نظر فقهای شورای نگهبان در خصوص ابطال مصوبه شورای شهر مشهد، که توسط سخنگوی این شورا اخیراً تبیین گردید، تجلی اصل بنیادین حمایت از حقوق مکتسبه در نظام حقوقی ایران است. این نظر تأکید میکند که هرچند نهادهای عمومی اختیار وضع مقررات جدید را دارند، اما این اختیار محدود به رعایت حقوق مکتسبه شهروندان و وفای به تعهدات قبلی است.
از منظر حقوقی، این نظر به تقویت اصولی همچون استحکام قراردادها، منع تغییر یکجانبه تعهدات، و حمایت از امنیت روابط حقوقی کمک میکند. از منظر اجتماعی نیز، به افزایش اعتماد شهروندان به ثبات و پایداری نظام حقوقی و احساس امنیت در تعاملات با نهادهای عمومی میانجامد.
در مجموع، این تصمیم یادآور اصل مهمی است که در آموزههای حقوقی و فقهی بر آن تأکید شده است: هرچند قوانین و مقررات میتوانند برای آینده تغییر کنند، اما این تغییرات نباید به بهای نادیده گرفتن حقوق مکتسبه شهروندان و نقض تعهدات قبلی باشد. این اصل، تضمینکننده عدالت در روابط بین مردم و نهادهای حاکمیتی است و نظر فقهای شورای نگهبان، گامی مؤثر در راستای تحقق آن محسوب میشود.