مصوباتِ بدون پیوست پژوهشی در صحن شورا بررسی نمی‌شود
محسن ابوالحسنی، معاون پژوهش‌های کاربردی پژوهشکده شورای نگهبان، دانشجوی مقطع دکترای رشته حقوق عمومی است .وی اگرچه جزو نویسندگان و پژوهشگران کتاب‌ها و مقالاتی همچون «تحلیل مبانی نظام جمهوری اسلامی ایران مبتنی بر اصول قانون اساسی» و «تقنین شریعت در منظومه حقوق اساسی جمهوری اسلامی ایران» است، اما دلمشغولی اصلی‌اش پژوهش‌های کاربردی و برگزاری کارگاه‌های آموزشی در خصوص حقوق عمومی، قانون اساسی و شورای نگهبان است.
وی در گفت‌وگویی که حاصل آن پیش روی شماست درباره مجموعه اقدامات معاونت پژوهش‌های کاربردی پژوهشکده شورای نگهبان از جمله موضوعشناسی مصوبات ارسالی مجلس، تهیه گزارش‌های کارشناسی و تدوین گزارش‌های استدلالی نظرات شورای نگهبان و همچنین نحوه مواجهه اعضای شورای نگهبان با موضوعات گوناگون در مصوبات سخن گفته است.
اعضای شورای نگهبان اعم از فقیه و حقوقدان چگونه با موضوعات مختلف و جدید آشنا می‌شوند و درباره آن‌ها اظهارنظر می‌کنند؟ تهیه محتوا با استفاده از چه دانش‌هایی و توسط چه کسانی انجام می‌گیرد؟
بسم الله الرحمن الرحیم. صلاحیت و وظیفه اصلی شورای نگهبان که قانون اساسی برعهده این نهاد قرار داده، تطبیق مصوبات مجلس شورای اسلامی با موازین شرع و اصول قانون اساسی است.
موضوعشناسی هر مصوبه یکی از لوازم و ضروریات تطبیق مصوبات با موازین شرع و اصول قانون اساسی است. البته موضوعشناسی به معنای شناخت موضوع و تصمیم‌گیری درباره آن از صلاحیت‌های مجلس شورای اسلامی می‌باشد؛ چراکه آن نهاد باید مساله را تشخیص دهد، برای حل آن راهکار پیدا کند و مصوبه‌ای مطابق با اهداف و سیاست‌های نظام آماده سازد اما اعضای شورای نگهبان بدون شناخت موضوع یا همان موضوعشناسی نمی‌توانند به بررسی قانونی آن مصوبه بپردازند.
البته اعضا باید زمان‌شناس و آگاه به مقتضیات زمان و مسائل روز باشند که این ویژگی برای فقها در اصل ۹۱ قانون اساسی آمده است. حقوقدانان نیز باید به نوعی برخوردار از این ویژگی باشند.
اما چون مصوبات مجلس در حوزه‌های گوناگون است و دایره شمول آن وسیع و گسترده است، انتظار نیست که اعضای شورای نگهبان نسبت به تمامی آن حوزه‌ها آشنایی و تسلط داشته باشند،مثلا در مصوبه بودجه موضوعات مختلفی همچون مسائل اداری، عمرانی، زیرساختی، مالیاتی و... وجود دارد که تسلط بر همه آن‌ها برای یک نفر بسیار سخت و بعید است.
در گذشته موضوعشناسی به روش‌های گوناگون توسط اعضای محترم شورای نگهبان انجام می‌گرفت، مثلا اعضا از طریق ارتباطاتی که با کارشناسان و اهل فن داشتند با موضوعات آشنا و آگاه می‌شدند که این روش همچنان هم در بین برخی از اعضا وجود دارد.
اما از چند سال پیش پژوهشکده شورای نگهبان و مجمع مشورتی حقوقی این شورا به صورت نظام‌مند اقدام به موضوعشناسی مصوبات کرد. موضوعشناسی صورت گرفته در پژوهشکده شورای نگهبان در قالب گزارش‌های فنی و تخصصی به اعضای شورا ارائه می‌شود و در خلال بررسی مصوبات هم اگر ابهام و ایرادی درباره موضوع به وجود آید، مفاهیم و دیدگاه‌ها دریافت و منتقل خواهد شد.
موضوعشناسی مصوبات با کمک نهادها و پژوهشگران
موضوعشناسی توسط پژوهشکده با بهره‌گیری از چه دانش‌هایی و با کمک چه افرادی انجام می‌گیرد؟
در پژوهشکده شورای نگهبان ابتدا بررسی می‌شود که یک مصوبه نیازمند موضوعشناسی است یا خیر. موضوع یک مصوبه اگر سابقه نداشته و پیچیدگی‌های تخصصی داشته باشد، مورد بررسی فنی و کارشناسی قرار می‌گیرد. این کار نیز در تعامل با مجموعه‌های مختلف اعم از پژوهشی مانند دانشگاه‌ها، پژوهشگاه‌ها و اندیشکده‌ها و دستگاه‌های اجرایی از قبیل وزارتخانه‌ها، دستگاه‌ها و نهادها و کارشناسان مختلف مانند مقامات مسئول، اساتید دانشگاهی و پژوهشگران انجام می‌گیرد.
همچنین در فرآیند موضوعشناسی از نظرات و دیدگاه‌های مرکز پژوهش‌ها، کمیسیون‌ها و نمایندگان مجلس شورای اسلامی که در تدوین و تصویب مصوبه نقش داشته‌اند نیز بهره می‌بریم. به طور معمول هر مصوبه‌ای که برای اعلام نظر به شورای نگهبان ارسال می‌شود، از طراحان و نویسندگان آن مصوبه نیز، چه از مجلس باشند و چه از دولت و قوه قضائیه، خواسته می‌شود تا در پژوهشکده شورای نگهبان حضور یابند و به موضوعشناسی مصوبه کمک کنند.
لازم به ذکر است که گاهی به منظور موضوعشناسی با مدیران و کارشناسان بخش‌های خصوصی، صاحبان کسب و کارهای دانش‌بنیان و اصناف و بازاریان نیز جلساتی برگزار و نظرات آن‌ها را دریافت می‌کنیم.
ارائه گزارش‌های کارشناسی به اعضای شورا
سوال بعدی من در رابطه با گزارش‌های کارشناسی و گزارش‌های استدلالی است. پژوهشکده شورای نگهبان گزارش‌های کارشناسی را چگونه و در چه قالبی به اعضای شورا ارائه می‌کند؟ برای تدوین گزارش‌های کارشناسی چه فرآیندی طی می‌شود و گزارش‌های استدلالی چیست؟
طبق اصل ۹۴ قانون اساسی، شورای نگهبان باید ظرف مدت ۱۰ روز درباره مصوبات مجلس شورای اسلامی اعلام نظر کند که البته تا ۲۰ روز نیز قابل تمدید است. از این رو فرصت بررسی در شورای نگهبان محدود است و پژوهشکده باید قبل از آنکه یک مصوبه به شورای نگهبان برسد، بررسی‌هایش را آغاز کند.بنابراین از زمانی که یک طرح یا لایحه در دستور کار مجلس شورای اسلامی قرار می‌گیرد، بررسی‌ها در پژوهشکده شورای نگهبان آغاز و فرآیند تصویب آن در مجلس پیگیری می‌شود، مثلا اکنون برنامه هفتم توسعه در کمیسیون تلفیق مجلس شورای اسلامی در حال بررسی است و ما از مدت‌ها پیش بررسی این لایحه را در پژوهشکده آغاز کرده‌ایم و مصوبات کمیسیون تلفیق را هم پیگیری می‌کنیم.
پس از اینکه آن طرح یا لایحه به صحن علنی مجلس رسید و در آستانه تصویب نمایندگان قرار گرفت، ما بررسی‌های نهایی، دقیق و عملیاتی را انجام خواهیم داد. این بررسی‌ها شامل دو بُعد موضوعشناسی و گزارش‌های کارشناسی است که در خصوص موضوعشناسی توضیح داده شد.
اما در گزارش‌های کارشناسی، بررسی‌ها درباره تک‌تک بندهای یک مصوبه در چارچوب صلاحیت‌های قانونی شورای نگهبان است. گزارش‌های اولیه کارشناسی پس از آماده‌سازی در معاونت کاربردی پژوهشکده شورای نگهبان به جلسات مجمع مشورتی حقوقی که با حضور برخی از اعضای حقوقدان شورای نگهبان و استادان حقوق عمومی برگزار می‌شود، ارسال می‌گردد.
در جلسات مجمع مشورتی حقوقی، درباره گزارش‌های اولیه بحث و گفتگو می‌شود و پس از اینکه افراد و حاضران نظرات خود را بیان کردند، گزارش‌های اولیه اصلاح و نهایی می‌شود و در قالب گزارش مکتوب، برای اعضای محترم شورای نگهبان اعم از فقها و حقوقدان ارسال می‌شود.
در جلسات شورای نگهبان نیز قبل از بررسی هر مصوبه، نظرات کارشناسی مجمع مشورتی حقوقی در کنار نظرات کارشناسی مجمع مشورتی فقهی ارائه می‌شود.
گزارش استدلال‌های نظرات شورای نگهبان چیست؟
در رابطه با گزارش استدلالی هم باید گفت که رهبر معظم انقلاب در دیداری که اعضای شورای نگهبان با ایشان داشتند، فرمودند که خوب است استدلال‌های نظرات شورای نگهبان در خصوص هر یک از مصوبات که منتشر شود.
در جلسات شورای نگهبان درباره بندهای هر یک از مصوبات مجلس شورای اسلامی بحث‌ها و گفتگوهای استدلالی بسیاری انجام می‌گیرد. آن استدلال‌ها در پژوهشکده شورای نگهبان آماده‌سازی، دسته‌بندی و منتشر می‌شود. این استدلال‌ها مورد استقبال مجلس شورای اسلامی، نمایندگان و مرکز پژوهش‌های مجلس و نخبگان و کارشناسان قرار می‌گیرد.
نظرات استدلالی به رفع ابهامات و ایرادات شورای نگهبان نسبت به یک مصوبه در مجلس شورای اسلامی کمک می‌کند، چراکه نمایندگان اگر بدانند که اعضای شورای نگهبان بر اساس چه مبنایی اعلام ایراد یا ابهام کرده‌اند، بهتر می‌توانند به اصلاح مصوبه بپردازند. در نتیجه، این موضوع رفت و آمدهای یک مصوبه بین مجلس و شورای نگهبان و هزینه‌های قانون‌گذاری را کاهش می‌دهد.
استقبال مجلس از گزارش‌های استدلالی
سوال پایانی بنده در خصوص میزان استقبال و اثرگذاری گزارش‌های کارشناسی در بین اعضای شورای نگهبان و گزارش‌های استدلالی در بین قانون‌نویسان و نخبگان است. میزان استقبال‌ها و اثرگذاری‌ها چقدر است؟
گسترش فعالیت‌ها و اقدامات پژوهشکده شورای نگهبان در حیطه صلاحیت‌هایش به دلیل توجه و استقبال اعضای شورای نگهبان از گزارش‌ها و نظرات پژوهشکده شورای نگهبان بوده است.
اکنون پژوهشکده در حوزه‌های بررسی مصوبات، پاسخ به استعلامات دیوان عدالت اداری و موضوعشناسی مصوبات در حال انجام فعالیت است که این اقدامات با نظر لطف و موافقت اعضای شورای نگهبان در حال انجام است.
گزارش‌های کارشناسی پژوهشکده شورای نگهبان و مجمع مشورتی حقوقی در جلسات شورای نگهبان به اندازه‌ای مورد توجه است که اگر گزارش کارشناسی یک مصوبه آماده نباشد یا به اتقان لازم نرسیده باشد، آن مصوبه بررسی نمی‌شود و از دستور کار جلسه آن روز خارج می‌شود تا گزارش کارشناسی آماده شود.
البته این بدان معنا نیست که تمامی نظرات پژوهشکده شورای نگهبان مورد تایید اعضا قرار بگیرد. پژوهشکده شورای نگهبان نقش مشورتی دارد و اعضای شورا درباره آن گزارش‌ها بحث و گفت‌وگو می‌کنند.
گزارش‌های استدلالی نیز همانطور که گفته شد مورد توجه قانون‌نویسان و نخبگان است و این استقبال رو به گسترش است. اکنون کمیسیون‌های تخصصی و مرکز پژوهش‌های مجلس به طور مداوم از ما درخواست دارند تا گزارش‌های استدلالی را برای آن‌ها ارسال کنیم.
گفتنی است از حدود یک سال پیش گزارش‌های استدلالی با فاصله زمانی کمی پس از اظهارنظر اعضای شورای نگهبان نسبت به هر مصوبه منتشر می‌شود و یک گام رو به جلو برداشته شده است و ما تلاش داریم تا گزارش‌های استدلالی نظرات شورای نگهبان درباره مصوبات، به‌خصوص مصوبات مهم را در مدت زمان کمتری پس از اعلام نظر رسمی منتشر کنیم.